О причинах отсталости российского механизма обеспечения экологической безопасности от мировых аналогов.
Неужели нам нужна масштабная экологическая катастрофа, чтобы осознать необходимость коренной модернизации системы охраны окружающей среды в Российской Федерации?
10 ноября в Москве случился серьезный переполох из-за явно чувствовавшегося загрязнения атмосферного воздуха пахучими веществами. В их числе, как выяснилось позже, находились как вещества, постоянно присутствующие в составе воздуха мегаполиса в концентрации выше среднесуточной предельно допустимой концентрации (ПДК), так и вещества, присутствие которых может свидетельствовать о наличии аварийного производственного выброса.
По данным разных источников (Мосэкомониторинг, МЧС, Росприроднадзор), среди этих веществ были сероводород и диоксид серы (превышение ПДК от 2 до 8 раз в зависимости от места отбора проб), стирол (более чем в 2 раза), изопропилбензол (до 30 раз), пропаналь (13 раз), формальдегид (более 1,5 раза) и др.
Государственным федеральным и региональным органам исполнительной власти не удалось оперативно выявить источник выбросов. Подозрение пало сразу на несколько предприятий: очистные сооружения Курьянова и Люберец, одну из ТЭЦ «Мосэнерго», предприятия промышленной зоны «Руднево» (всего предположительно более десяти). Но основным из них стал Московский нефтеперерабатывающий завод в Капотне «Газпром нефти» (МНПЗ), вокруг которого стал разворачиваться сюжет с привлечением к юридической ответственности (административной или уголовной) в связи с допущенным незаконным выбросом загрязняющих веществ.
Спустя несколько дней, когда ажиотаж, связанный с ощущавшимся населением запахом, исчез, а позднее был перебит ажиотажем, обусловленным загрязнением воздуха выбросами от порубочных остатков кампании по санитарной рубке в основном хвойных пород деревьев, которая осуществлялась в Подмосковье летом-осенью этого года, и установившимся смогом, внимание к выбросу 10 ноября сошло на нет.
К счастью, несмотря на сложные погодные условия, затруднившие быстрое рассеивание выбросов до концентраций ниже ПДК, указанная ситуация не привела к резкому внезапному ухудшению здоровья населения, попавшего под действие загрязняющих веществ, а выброс, судя по всему, был кратковременным (залповым).
Рядовое по меркам промышленно развитых регионов России событие было удостоено внимания средств массовой информации, обсуждалось в Государственной Думе РФ, Общественной палате, но, видимо, только потому, что произошло в Москве.
Ситуация напомнила аналогичную с лесными пожарами летом 2010 года, когда 7 сентября на первом же пленарном заседании Государственной Думы было принято постановление «О заявлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации „О ситуации, связанной с аномальными природными явлениями лета 2010 года“», а «разбор полетов» на федеральном уровне привел к реорганизации системы управления лесным хозяйством и изменениям в нормативном правовом регулировании лесопользования. На самом деле, объемы и последствия лесных пожаров в Российской Федерации не стали меньшими, просто повторных лесных пожаров, приводивших к дымовому смогу в московском регионе, по разным причинам не было.
Отметим также, что, упустив полноценный контроль над воздействием различных отраслей промышленности на окружающую среду, а также ставя в приоритет не здоровье населения, а инвестиционную активность и приток денег в промышленное развитие регионов, государство забывает, что охрана окружающей среды является конституционной обязанностью исполнительной власти. Более того, как показывают недавние события, емкость биосферы уже в ближайшее время не позволит перерабатывать различные виды загрязнения окружающей среды (выбросы в атмосферный воздух, стоки в поверхностные воды и загрязнение почв промышленными и бытовыми отходами), а следовательно, указанные воздействия станут более заметными и приведут к прогрессирующему негативному эффекту. Более того, изменение качества техногенных объектов и их нерациональное территориальное размещение может многократно усилить этот эффект. Например, для Москвы усиливающим фактором стала застройка последних двадцати лет (тот же самый Генеральный план развития города довольно долго не мог пройти экологическую экспертизу), уничтожившая «зеленые лучи», которые позволяли хоть как-то обеспечить сменяемость воздушных масс в центре мегаполиса.
При возникновении критических, т.е. заметных и вызвавших общественный резонанс, экологически обусловленных событий специально уполномоченные в области охраны окружающей среды органы действуют по отработанной схеме:
- успокоить население, в т.ч. заявлениями об отсутствии вреда здоровью;
- максимально закрыть информацию (которая зачастую является неполной);
- уверить заинтересованные стороны, что случайно возникшая ситуация находится под контролем, а ее повторение является маловероятным;
- примерно наказать виновных или заявить о неотвратимости наказания.
На самом деле проблема является более глубокой, а ее анализ приводит к неожиданным выводам.
1. В России не существует единой государственной системы мониторинга воздействия на окружающую среду. Можно сколько угодно говорить об эффективности отраслевых или региональных систем мониторинга, но, строго говоря, они работают на разные цели и задачи. Более того, существенную часть экологически значимой информации органы исполнительной власти получают от самих предприятий, которые обязаны создавать собственные системы производственного экологического мониторинга.
Государство переложило затраты по созданию таких систем на собственников предприятий, добровольно отказавшись в угоду снижения природоохранных затрат от эффективного государственного экологического контроля. Так, например, на МНПЗ отсутствовал на момент предполагаемой аварии ряд датчиков на источниках выбросов, что не позволяет точно сказать, принадлежал ли аварийный выброс заводу. Не секрет, что предприятия всеми правдами и неправдами стремятся сократить инвестиции в охрану окружающей среды, поэтому пытаются договориться с государством относительно набора низкозатратных средств приборного контроля, используемых в регулярном режиме и требующих постоянного обслуживания, расходуемых материалов и т.п.
Только наличие спланированной с учетом географических, климатических и других факторов системы постов экологического мониторинга с ярко выраженной мобильной составляющей может снять проблему оперативного обнаружения превышения режимных параметров загрязнения окружающей среды, а также аварийных воздействий. К слову, у ГПБУ «Мосэкомониторинг» сегодня в наличии только две достаточным образом оборудованных лаборатории. Ждать для привлечения предприятия к экологической ответственности данных этого же предприятия, мягко говоря, нерационально.
Отсутствие эффективно работающей государственной системы экологического мониторинга заставляет говорить и о еще одной проблеме — проблеме маскировки выбросов одного предприятия под выбросы другого.
Почему основным подозреваемым в воздействии на атмосферу Москвы 10 ноября стал МНПЗ? Да потому, что он у всех на слуху, на виду; более того, его технологические процессы более всего «подходят» под зафиксированный набор выбросов. Кстати, сразу же после предполагаемой аварии на заводе заявили, что некоторые из веществ, попавших в атмосферу в избыточных концентрациях, например, те же изопропилбензол и пропаналь, не используются в технологическом цикле.
Выводов два: или завод не является источником этих выбросов, или, если он является их источником, потребитель в Москве получает бензин, не соответствующий требованиям технического регламента на автомоторные топлива.
2. Предприятия не боятся привлечения к юридической ответственности за экологические правонарушения. Так, согласно УК РФ (ст.251), за нарушение правил выброса в атмосферу загрязняющих веществ, если эти деяния повлекли загрязнение и иное изменение природных свойств воздуха, предусмотрен штраф до 80 тыс. рублей (самое строгое наказание по статье — арест до трех месяцев).
По вменяемой МНПЗ ст. 8.21 КоАП РФ за выброс в атмосферу вредных веществ без специального разрешения предприятие может быть наказано штрафом в размере от 180 тыс. до 250 тыс. руб., а с учетом возмещения ущерба, нанесенного окружающей среде, — до 1 млн рублей. Указанные суммы штрафов в любом случае несопоставимы с объемами инвестиций, которые нужно было бы направить на природоохранные нужды при текущей модернизации предприятия.
Что касается обращения Росприроднадзора в суд по поводу приостановления деятельности МНПЗ на срок до 90 суток, то перспективы данного судебного решения представляются туманными как из-за позиции самой федеральной службы, которая не предоставила в суд полной доказательной базы по принадлежности выбросов МНПЗ, так и из-за возможных проблем московского региона по обеспеченности бесперебойными поставками автомоторного топлива.
На конкретном примере можно убедиться в слабой роли юридической ответственности в процессе экологизации хозяйственной деятельности. Безусловно, нужно усиливать карательную функцию государственного экологического контроля, касательно как неотвратимости самих проверок, так и механизма привлечения к ответственности. Но самое главное — пересмотреть набор и объем мер наказания, а также оценки экологического ущерба, которые были бы мало-мальски сопоставимы с необходимыми природоохранными затратами.
3. Существующий порядок нормирования воздействия предприятий на окружающую среду не соответствует современной практике развитых государств. Несмотря на принятые летом этого года поправки в Федеральный закон «Об охране окружающей среды», касающиеся перехода к нормированию с использованием наилучших доступных технологий (НДТ), в настоящее время лишь начинается процесс изменения процедуры нормирования.
До сих пор предприятия получают разрешения от специально уполномоченных органов исполнительной власти воздействовать на окружающую среду (в т.ч. на атмосферный воздух). Претензии Росприроднадзора к МНПЗ как раз связаны с отсутствием такого разрешения.
4. Несмотря на принятие в 2002 году Федерального закона «О техническом регулировании», в России не сложилось стройной системы технических регламентов и национальных стандартов. Формирование такой системы осложнилось фактическим переходом с 2012 года от технических национальных регламентов к техническим регламентам Таможенного союза.
К сожалению, разделы технических регламентов, посвященные аспектам экологической безопасности, являются скупыми на конкретные требования. Это происходит по разным причинам, к основным из которых относятся:
- заявление о необходимости регулирования экологической безопасности специальным законодательством; однако, проект Экологического кодекса России пока не обрел вид, который мог бы позволить говорить о его принятии в ближайшее время;
- позиция промышленного лобби, стимулирующего замедление процесса имплементации в национальное право природоохранных норм, определяющих конкретные требования к промышленным и сельскохозяйственным предприятиям по экологизации хозяйственной деятельности.
Более того, на разных уровнях обсуждается вопрос о снижении экологических требований к выбросам и отходам, как по их качеству, так и по параметрам акцептирующих их природных объектов. Причем основной причиной таких дискуссий называется обеспечение достаточной инвестиционной привлекательности.
Не приведет ли такая ситуация к окончательному позиционированию России как государства третьего мира, живущего за счет предоставления западному и отечественному инвестору не только ископаемых природных ресурсов, но и других ресурсов окружающей среды, основным из которых является хозяйственная емкость биосферы? Если государство готово на это, то уже в ближайшее время мы будем ускоренными темпами развиваться по китайскому сценарию, поднимая региональную экономику, но уничтожая окружающую среду с необратимыми последствиями для здоровья населения.
В заключение отметим, что мы живем в период подъема новой экологической волны, которая может затухнуть, а может и привести к эффекту цунами, т.е. к остановке большинства отечественных предприятий, использующих традиционные технологии, которые отличаются существенным объемом воздействия на окружающую среду различных видов. Причем эта волна не зарождается в глубинах нашей социально-экономической системы, а приходит к нам с Запада. Основными возмутителями этой волны являются новые экологические требования международных правовых актов, документы международных организаций и др.
Нельзя забывать и о все возрастающей активности общества, которое перестало закрывать глаза на ухудшение качества окружающей среды, в т.ч. и потому, что видит примеры наилучшей зарубежной практики природоохранной деятельности. Вызывающие широкий резонанс события, такие как выбросы в атмосферу 10 ноября, дают новый повод отметить несостоятельность и даже откровенную отсталость национального механизма обеспечения экологической безопасности от лучших мировых аналогов
Михаил Мастушкин
Источник: mgimo.ru